Bezwaar en beroep
Een besluit van een toezichthouder of ander bestuursorgaan kan grote gevolgen hebben voor een onderneming. U kun te maken krijgen met een bestuurlijke boete, een last onder dwangsom, de weigering of intrekking van een vergunning, een opgelegde maatregel of een ander besluit dat rechtstreeks ingrijpt in de bedrijfsvoering.
Tegen dergelijke besluiten staat in de regel bestuursrechtelijke rechtsbescherming open. Meestal begint die met bezwaar bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. Wanneer het bestuursorgaan het besluit na bezwaar geheel of gedeeltelijk in stand laat, kan vervolgens beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. Welke rechtsgang precies geldt, hangt mede af van de bijzondere wetgeving waarop het besluit is gebaseerd.
Eerst vaststellen waartegen bezwaar kan worden gemaakt
Niet iedere brief, inspectiebevinding of mededeling van een toezichthouder is een besluit waartegen bezwaar en beroep openstaan. Daarom moet eerst worden vastgesteld wat de juridische status van het document is, welk bestuursorgaan heeft gehandeld en op welke wettelijke bevoegdheid de beslissing berust.
Dat onderscheid is in gereguleerde sectoren relevant. Aan een formeel besluit gaat vaak al een langer traject vooraf: een inspectie, correspondentie met de toezichthouder, een onderzoeks- of inspectierapport, een voornemen tot handhaving en soms de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen. Wat in die fase wordt vastgelegd, kan later een belangrijk onderdeel van het dossier vormen.
Slijpen Legal beoordeelt daarom niet alleen het uiteindelijke besluit, maar ook hoe dat besluit tot stand is gekomen en welke feiten, stukken en verklaringen daaraan ten grondslag zijn gelegd.
Bezwaar: heroverweging van het besluit
De bezwaarprocedure geeft het bestuursorgaan de gelegenheid zijn eigen besluit opnieuw te beoordelen. Artikel 7:11 Awb bepaalt dat, wanneer het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag van het bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Geeft die heroverweging daartoe aanleiding, dan moet het bestuursorgaan het besluit herroepen en zo nodig vervangen door een nieuw besluit.
Bezwaar is daarmee een inhoudelijke fase van het geschil. De discussie kan bijvoorbeeld gaan over de vraag of de juiste wettelijke bepaling is toegepast, of de gestelde overtreding feitelijk kan worden bewezen, of de onderneming juridisch als overtreder kan worden aangemerkt, of de gevolgde procedure correct is en of de opgelegde maatregel of sanctie in de gegeven omstandigheden kan worden gerechtvaardigd.
Bij besluiten in onze kerngebieden is daarvoor vaak kennis van méér nodig dan alleen de Algemene wet bestuursrecht. De concrete inhoud van een besluit kan mede afhangen van Europese verordeningen en richtlijnen, nationale product- of sectorwetgeving, vergunningvoorwaarden, uitvoeringsregels en het beleid van de betrokken toezichthouder. Ook technische documentatie, kwaliteitsdossiers, productspecificaties, contractuele afspraken en interne registraties kunnen bepalend zijn voor de feitelijke en juridische beoordeling.
Het dossier is bepalend
Een goed bezwaar begint daarom bij het dossier. Wat heeft de toezichthouder feitelijk vastgesteld? Waaruit blijkt dat? Welke informatie heeft de onderneming zelf verstrekt? Zijn aannames als feiten behandeld? Heeft het bestuursorgaan de juiste onderneming, rechtspersoon of andere normadressaat aangesproken? En volgt uit de aangehaalde wettelijke bepaling daadwerkelijk de verplichting die volgens de toezichthouder zou zijn overtreden?
Ook moet onderscheid worden gemaakt tussen wettelijke verplichtingen en andere normen. Een richtsnoer, beleidsregel, norm, certificatie-eis of interne werkwijze kan relevant zijn bij de beoordeling van een situatie, maar ze hebben doorgaans niet dezelfde status als een formeel wettelijk voorschrift.
Bij een bestuurlijke boete komen bovendien specifiek de aard en ernst van de overtreding, de verwijtbaarheid en de hoogte van de sanctie aan de orde. De Awb schrijft voor dat een bestuurlijke boete – behoudens wettelijk vastgestelde boetebedragen – wordt afgestemd op de ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en zo nodig de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Ook bij wettelijk vastgestelde boetebedragen kan wegens bijzondere omstandigheden aanleiding bestaan voor matiging.
Hoorzitting en beslissing op bezwaar
Voordat op een bezwaar wordt beslist, moeten belanghebbenden in beginsel in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord. De hoorzitting biedt ruimte om de bezwaren toe te lichten, vragen over het dossier te beantwoorden en punten te bespreken die uit de schriftelijke stukken onvoldoende duidelijk worden. De Awb kent een beperkt aantal situaties waarin van horen kan worden afgezien.
De wettelijke beslistermijn bedraagt in beginsel zes weken, gerekend vanaf de dag na afloop van de bezwaartermijn. Wanneer een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 Awb is ingesteld, bedraagt deze termijn twaalf weken. Het bestuursorgaan kan de beslissing onder de voorwaarden van artikel 7:10 Awb verder verdagen.
Termijnen: zes weken is zes weken
De wettelijke termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt in beginsel zes weken. De termijn begint normaal gesproken op de dag na de voorgeschreven bekendmaking van het besluit.
Is er binnen de termijn onvoldoende tijd om de zaak inhoudelijk volledig uit te werken, dan kan pro forma bezwaar worden gemaakt of een pro forma beroepsschrift worden ingediend. Daarmee wordt de termijn veiliggesteld en kunnen de gronden later worden aangevuld. Het pro forma bezwaar- of beroepschrift moet wel tijdig worden ingediend en duidelijk maken tegen welk besluit het is gericht. Het bestuursorgaan respectievelijk de rechter stelt vervolgens een termijn voor het aanvullen van de gronden.
Eén en ander neemt niet weg dat een vroegtijdige inhoudelijke beoordeling van het onderliggende besluit verstandig is.
Bezwaar schorst het besluit meestal niet
Een belangrijk praktisch punt is dat het indienen van bezwaar of beroep de werking van het bestreden besluit in beginsel niet schorst. Een opgelegde verplichting of sanctie kan dus blijven gelden terwijl de bezwaarprocedure nog loopt.
Wanneer uitvoering van het besluit niet kan worden afgewacht, kan naast het bezwaar of beroep een verzoek om een voorlopige voorziening worden ingediend, ook wel een VoV0 genoemd. De voorzieningenrechter kan een tijdelijke maatregel treffen wanneer onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Dat kan bijvoorbeeld relevant zijn wanneer een besluit onmiddellijk ingrijpt in productie, distributie of andere essentiële bedrijfsactiviteiten. Ook indien een besluit onevenredig grote financiële consequenties heeft, komt is een VoVo soms aangewezen.
Beroep bij de bestuursrechter
Blijft het bestuursorgaan na bezwaar bij zijn besluit, dan kan in veel gevallen beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter. De rechter beoordeelt vervolgens de rechtmatigheid van het besluit zoals dat na bezwaar voorligt. De bevoegde rechter en de verdere rechtsgang hangen af van het soort besluit en de toepasselijke bijzondere wetgeving. Tegen een uitspraak kan, afhankelijk van het betreffende rechtsgebied, vervolgens hoger beroep openstaan.
In beroep verschuift het karakter van de procedure. Het bestuursorgaan beoordeelt niet langer zijn eigen besluit; een onafhankelijke rechter toetst het besluit aan het toepasselijke recht en aan de beroepsgronden die tegen het besluit zijn aangevoerd. Daarom is het verstandig om al tijdens de bezwaarprocedure zorgvuldig vast te leggen welke feiten worden betwist, welke juridische uitgangspunten volgens de onderneming niet kloppen en welk bewijs die positie ondersteunt.
Juridische ondersteuning bij bezwaar en beroep
Slijpen Legal ondersteunt ondernemingen bij bezwaar- en beroepsprocedures tegen besluiten van toezichthouders en andere bestuursorganen. Daarbij combineren wij kennis van het bestuursrecht met onze inhoudelijke expertise in onder meer levensmiddelenrecht, farmaceutisch recht en productwetgeving.
Wij beoordelen het besluit en het onderliggende dossier, brengen de toepasselijke regelgeving en bevoegdheden in kaart, stellen bezwaar- en beroepschriften op en begeleiden de onderneming tijdens hoorzittingen en procedures. Waar nodig beoordelen wij ook of een voorlopige voorziening moet worden gevraagd om de gevolgen van een besluit tijdelijk te beperken.
Een besluit ontvangen waar u het niet mee eens bent? Neem tijdig contact met ons op.